sul disegno di legge urbanistica dell’Emilia-Romagna
di Ilaria Agostini, su Eddyburg, 20 gennaio.
Tentiamo dunque di scoprire la genesi delle locuzioni di matrice neoliberista che l’atto legislativo farebbe precipitare nella pratica pianificatoria, depotenziandola fino a renderla prevedibilmente inefficace; di ricostruire come giungono nel corpo del DdL gli enunciati inerenti l’esautorazione dei Comuni a pianificare, competenza loro attribuita dalla Costituzione; da dove discendono infine le proposizioni riguardanti il suolo agricolo consumabile entro il 2050.
Per avviare l’indagine filologica occorre illustrare le fonti documentarie. La prima è il DdL S3519 promosso da Maurizio Lupi, deputato di Forza Italia, nel 2005; il “Lupi I” è bloccato in extremis dall’opposizione delle destre che vedevano minacciata l’onorabilità della vigente legge urbanistica n. 1150 del 1942. Nel 2014 Lupi, ministro alle infrastrutture nel governo Renzi, produce un nuovo DdL, più tossico del precedente: il Lupi II – come il I – non ha esito alcuno, travolto – assieme al ministro – nello scandalo “Grandi Opere”.
Un terzo documento, firmato Ance Emilia Romagna (costruttori edili di Confindustria), attiene a un contesto linguistico affine alle prime due fonti ed è indispensabile alla presente collazione: nelle Riflessioni e proposte per la definizione della nuova legge regionale sul governo del territorio (febbraio 2016) si ritrovano le più interessanti enunciazioni del DdL ER.
Iniziamo l’indagine dalla voce «negoziazione». Sinonimo di «contrattazione pubblico-privato», la voce è già presente nel Lupi I che, in nome della semplificazione, promuoveva «atti negoziali in luogo di atti autoritativi [cioè pianificatori]» (art. 5, c. 4). L’appena citato comma risuona in apertura del DdL ER: «la presente legge valorizza le capacità negoziali dei Comuni» (art. 1). «Capacità» messe alla prova nell’istituto degli «accordi operativi» (89 ricorrenze nel testo del DdL), in Ance 2016 denominati «accordi», con registro amicale. Lo scenario manifestato dagli industriali in forma non mediata – «superare i vecchi Piani urbanistici attuativi» (p. 8) – traspare nel DdL ER: «Gli accordi sostituiscono ogni piano urbanistico operativo e attuativo» (art. 29, lett. b). Nella sostituzione della pianificazione con la contrattazione, ivi espressa, si può vedere anche il contributo del Lupi II, art. 15 (Accordi urbanistici).
Strumenti urbanistici comunali «ridotti e semplificati» richiede l’Ance (p. 9). Semplificati, come detto sopra, e ridotti ai «contenuti minimi inderogabili» (ibidem). Tale enunciato è tradotto in termini “regressivi” nel DdL ER, dove si legge che il PUG (piano urbanistico generale comunale) «non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato né dettagliare gli altri parametri urbanistici ed edilizi degli interventi ammissibili» (art. 32, c. 4). Viene da chiedersi cosa resti in capo al Comune.
Riconosciamo al Lupi I la paternità della finanziarizzazione tossica (vedi anche Lupi II, art. 12) presente nel DdL emiliano. I «diritti edificatori […] trasferibili e liberamente commerciabili» (Lupi I, art. 9, c. 3) funzionano da motore per il passaggio dall’ambito semantico della pianificazione a quello del gioco in borsa. Tale scarto è meglio individuabile nel più recente Ance 2016 laddove esso tratta il meccanismo perequativo che, com’è noto, dà vita ai cosiddetti “volumi edilizi in atterraggio” su suoli agricoli: alla «perequazione tradizionale», poco adattabile alla crisi edilizia, gli industriali contrappongono l’auspicata «perequazione virtuale» (Ance, p. 13) che meglio si confà al mercato oggi vòlto alla riqualificazione intra muros. Bisogna riconoscere a questo punto l’originalità del DdL ER quando sopprime la voce “perequazione” (dall’ancorché vago significato sociale) e la semplifica nei più versatili «incentivi» e «premialità» (art. 8), a loro volta riconducibili a quelle «leve incentivanti» (indispensabili ad «agevolare le operazioni di riqualificazione e recupero») che si rinvengono in Ance 2016.
L’appena richiamata voce «recupero» è trasformata nel più moderno lessema «rigenerazione», che ricorre nell’articolato del DdL ER per sessantanove volte. Si noti che con tale lessema, di matrice biologica, si vuole prioritariamente rappresentare, non senza forzatura semantica, il processo squisitamente meccanico di demolizione e ricostruzione. Ricostruzione che si intende «anche non fedele e in sedime diverso, con eventuali aumenti di volumetria per consentire di rendere economicamente convenienti tali operazioni» (Ance, p. 8). L’assunto è trasposto in lessico urbanistico nell’art. 9, c. 1, lett. c del DdL: gli «interventi di addensamento e sostituzione urbana non sono tenuti all’osservanza dei limiti di densità edilizia e di altezze degli edifici [di cui al DM 1444/1968]». In tema di obliterazione del 1444/1968, il testo denuncia un’evidente contaminazione con Lupi I e II, che prevedevano l’abolizione degli standard urbanistici, trasformati ora nell’ossimorico sintagma «standard urbanistici differenziati» (DdL ER, art. 9). Sì, standard «differenziati».
L’attività edilizia troverà il suo ambito di azione preferenziale nei centri urbani (il concetto di «centro storico» è trascurato quanto lo fu in Lupi II laddove si disciplinavano gli interventi di «rinnovo urbano», artt. 17-18). Ciò non esclude tuttavia la costruzione su aree agricole, da attuare con particolare attenzione allo «sfidante tema» [sic] del consumo di suolo, come riconosciuto dagli industriali, tradizionalmente sensibili al tema. Nel loro documento essi scongiurano il «saldo zero» (obbiettivo comunitario al 2050) richiamando la Regione a non assumere un’«impostazione di sostanziale blocco del consumo di suolo» (p. 7). Influssi di tale affermazione si riconoscono nel passaggio in cui il DdL ER prevede, in assenza di giustificazione tecnico-scientifica, un’ulteriore quota di «suolo consumabile» pari al 3% della superficie urbanizzata (riecheggia qui la lezione di Realacci nel DdL C2039 sul consumo di suolo, art. 3).
Ricorre nei testi in esame l’attenzione alla «fase transitoria». «Tre anni» (DdL ER) dall’entrata in vigore della legge (torna in mente l’annata funesta che seguì il varo, nel 1967, della legge Ponte). Per «governare con coraggio e progressività questa prima fase di lavoro», è ritenuto necessario «tutelare i legittimi affidamenti fondati sulle previsioni di pianificazione già approvate e per le quali sono state spesso fornite garanzie agli Istituti di credito» (Ance 2016, p. 3). Nel citato art. 6 della vulgata emiliana se ne riscontra la pronta traduzione: nel 3% di suolo consumabile «non sono computate le aree utilizzate per l’attuazione delle previsioni dei piani urbanistici previgenti»: naturalmente al fine di «garantire il fisiologico sviluppo delle aree urbane» (Ance, p. 2), dichiarazione che assurge in questo contesto a valore di archetipo.
Resta da augurarsi che tale archetipo non corrompa l’intero contesto linguistico peninsulare.
